CIRPES - Le Débat Stratégique

Le Débat Stratégique Nº66 -- Janvier 2003

Menace contre la paix : pas de recours à la force sans autorisation expresse du Conseil

Par Franck Kampa

L'article 24 de la Charte des Nations Unies fait du Conseil de sécurité la pierre angulaire du système de sécurité collective et lui en attribue la responsabilité principale. Contrairement au système de la Société des Nations, la mise en oeuvre de la responsabilité du maintien de la paix et de la sécurité internationales ne relève en effet pas directement des Etats membres de l' organisation. Si cette responsabilité internationale leur appartient formellement, l'article 24 § 1 de la Charte à laquelle ils ont adhéré délègue cette compétence au Conseil de sécurité qui est ainsi réputé agir en leur nom. Sur cette base, l'article 24 § 2 de la Charte se charge de décrire de façon assez précise les compétences du Conseil de sécurité en la matière ainsi que les modalités de prise de décision en son sein. Outre la distinction faite entre les cinq Etats membres permanents et les membres non permanents, il en résulte notamment que le Conseil de sécurité dispose d'une compétence exclusive en matière de recours au régime du Chapitre VII de la Charte. Il en résulte, d'autre part, l'obligation d'un consentement unanime de ces cinq membres permanents pour toute décision prise sur la base de ce même chapitre VII.

Le cadre d'exercice de la compétence discrétionnaire du Conseil de sécurité

Concrètement, la première démarche du Conseil de sécurité consiste à constater l'existence d'une menace à la paix et à la sécurité internationales. Il est ensuite habilité à prendre trois types de dispositions. Sur la base de l'article 40, il peut prendre un certain nombre de mesures provisoires dans le but d'éviter une aggravation de la situation dont la Charte ne précise toutefois pas le contenu. Le Conseil est donc libre de disposer de cette compétence comme il l' entend, sous réserve que l'objectif poursuivi réponde aux spécifications du Chapitre VII. En vertu de l'article 41 de la Charte, le Conseil peut également adopter un certain nombre de sanctions n'impliquant pas l'usage de la force. Enfin, l'article 42 de la Charte autorise le Conseil de sécurité à entreprendre des actions coercitives. Dans tous ces cas, la compétence du Conseil de sécurité est discrétionnaire mais ne peut s'exercer que par l'entremise d'un accord expresse et unanime de ses membres permanents.

L'absence de fondement légal du recours à la notion d'autorisation "implicite"

Le recours à la notion d'autorisation implicite du Conseil de sécurité déductible de son comportement n'est pas un phénomène totalement nouveau. L'argument fut notamment utilisé pour chercher à fonder en droit le blocus de Cuba en 1962. Il prend un relief nouveau depuis quelques années en ce qu'il est appelé à fonder une action unilatérale. L' irruption sur la scène internationale de la notion de droit d'intervention humanitaire tout comme son application à la situation du Kosovo tendent à donner à la notion, sinon une force juridique certaine, tout au moins une certaine légitimité.

Le principe fut invoqué pour fonder les opérations Provide Confort et Surveillance du Sud menée à l'occasion des exactions irakiennes contre ses populations kurdes et chiites. De même, il justifia les frappes aériennes américaines et britanniques contre l'Irak lors de la crise dite des " sites présidentiels ". L'opération Renard du Désert du 16 décembre 1998 fut présentée comme fondée en droit sur la résolution 687 du 3 avril 1991. La question se trouve également posée dans des termes similaires aujourd'hui.

Conditionner une éventuelle intervention militaire en Irak au vote d' une nouvelle Résolution du Conseil de sécurité n'est à cet égard pas une simple affaire diplomatique. Elle renvoie à la question de fond des conditions de levée du principe d'interdiction générale du recours à la force dans les relations internationales. Aujourd'hui, l' Allemagne et la France considèrent ainsi qu'une autorisation expresse du Conseil de sécurité est nécessaire en la matière. De leur côté, les Etats-Unis semblent considérer que l'évocation, dans la Résolution 1441 du 8 novembre 2002, des risques graves encourus par l'Irak en cas de manquement à son obligation de coopération en matière de désarmement serait suffisante à fonder une intervention armée à son encontre.

Le problème de l'autorisation ex-post

Dans le prolongement, la question se trouve posée également du fondement légal de la notion d'autorisation ex-post du Conseil de sécurité de recours à la force. Ainsi en fut-il notamment concernant des opérations de maintien de la paix menées au Liberia et en Sierra Leone. Que cela soit sous la forme d'une autorisation explicite ex-post en bonne et due forme ou encore d'un simple satisfecit a posteriori. Ainsi en fut-il dans le premier cas en 1997 avec la résolution 1132 entérinant le mandat confié par l'O.U.A. à la CEDEAO. Ainsi en fut-il dans le second cas concernant l' avalisation par une série de résolutions du Conseil de sécurité de l'action menée par la même CEDEAO au Liberia.

Or, dans tous les cas de figure, rien ne permet de fonder la légalité internationale de telles pratiques. Il ne revient en effet pas au Conseil de sécurité le droit d'effacer le caractère illicite d'un acte. Au plan pratique, le contraire ouvrirait par ailleurs le champ libre aux organisations régionales de mettre le Conseil de sécurité devant un fait armé accompli dans le but d'obtenir son autorisation a posteriori. Il ne pourrait donc qu'en résulter un surcroît d' insécurité internationale.

Franck Kampa