CIRPES - Le Débat Stratégique

Le Débat Stratégique Nº68 -- Mai 2003

"Guerre au terrorisme" : retour juridique sur l'après 11 septembre

Par Franck Kampa

Même si le droit ne peut qu'apporter une réponse partielle à la menace terroriste, cela ne signifie pas que la réponse au terrrorisme doit s'affranchir du droit. Dans le premier cas, il est effectivement apparu que les réponses juridiques internationales au terrorisme sont insuffisantes tant au plan répressif qu'en ce qui concerne la mise en cause de la responsabilité juridique de l'Etat soutenant ou abritant sur son territoire des terroristes. Dans le second cas, il est indéniable que les instruments juridiques internationaux de riposte et d'utilisation de la force n'ont pas été utilisés comme ils auraient dû l'être au lendemain des attentats du 11 septembre. L'unanimisme du soutien apporté immédiatement après le 11 septembre aux Etats-Unis aurait effectivement permis un recours au chapître VII de la Charte qui aurait signifié que la menace terroriste internationale intéresse non seulement les Etats-Unis mais également la sécurité de l'ensemble du monde.

A une menace planétaire, il convenait de répondre dans le cadre des procédures de sécurité collective conçues à cet effet. Or, les Etats-Unis ne voulurent pas d' une autorisation du Conseil de sécurité pour agir en Afghanistan ou, plus précisément, se refusèrent par principe à agir sur autorisation de l'ONU. Quant aux possibilités juridiques de recours au Chapître VII, on rappellera que la résolution 1368 de 2001 du Conseil de sécurité qualifia bien la situation du 11 septembre de menace à la paix et à la sécurité internationale, et que la résolution 1377 du 21 novembre 2001 jugea même que les " actes de terrorisme international constituent l'une des menaces les plus graves à la paix et à la sécuritté internationale au XXIè siècle ". Dans ce cadre, le Conseil de sécurité était donc à l'époque " prêt à prendre toutes les mesures nécessaires pour répondre aux attaques terrroristes " (point 8 de la résolution 1373). Or, ce fut l'option de la légitime défense qui fut invoquée par les Etats-Unis pour fonder en droit la guerre engagée contre le terrorisme.

Les avancées du système juridique international en matière de lutte anti-terroriste

L'Organisation des Nations Unies n'a pas attendu le 11 septembre 2001 pour commencer à se préoccuper des risques que pouvait faire planer la menace terrroriste pour la sécurité du système international. Ainsi en fut-il de la résolution 1269 du 19 octobre 1999 qui eut pour objet de condamner ? énergiquement tous les actes ainsi que toutes les méthodes et pratique de terrorisme ", d'appeler les Etats à mettre en oeuvre les conventions existant en la matière et de souligner le rôle imparti à l' ONU dans le renforcement de la coopération internationale en vue de lutter contre le terrorisme. Depuis le 11 septembre 2001, le Conseil de sécurité a également eu, à plusieurs reprises, l' occasion d'adopter des résolutions intéressant plus ou moins directement la lutte contre le terrorisme international. Ainsi s'attacha-t-il à créer un Comité contre le terrorisme tandis que les résolution 1368 du 12 septembre et 1373 du 28 septembre 2001 eurent pour objet d'engager plus avant les Etats dans la prévention et la répression de l' activité terroriste internationale. Dans le premier cas, l'accent fut mis sur la nécessité de développer la coopération internationale tandis que des dispositions spécifiques furent, dans le second cas, prises pour prévenir et réprimer le financement du terrorisme. Il résulte enfin de l'ensemble des textes adoptés que l'ONU et tout particulièrement le Conseil de sécurité s' estiment aujourd'hui largement compétents pour prendre des dispositions générales en la matière. La résolution 1373 montre à cet égard une volonté affirmée du Conseil de sécurité de renforcer ses prérogatives normatives en adoptant des dispositions à caractère contraignant pour les Etats au titre de la mission qu'il exerce en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales. L'ensemble de ces évolutions devrait donc dans l'avenir, si les Etats continuent à le vouloir, contribuer au renforcement de la dimension collective de la lutte contre le terrorisme international.

Le problème de l'absence de définition universelle du terrorisme

Toute discussion de fond comme toute action collective nécessitent enfin un accord préalable sur les concepts utilisés. Or, l'effort de conceptualisation de la notion de terrorisme bute encore aujourd'hui sur deux obstacles : la diversité des manifestations du phénomène et le poids des enjeux politiques que recouvre tout acte de définition de cette nature. Dans ce dernier cas, on peut en effet considérer que la formation d'un concept tel que celui de terrorisme est une construction intellectuelle faisant appel à un certain nombre de réprésentations sociales qui ne sont en elles-mêmes pas neutres tout comme elle véhicule un certain nombre d'intérêts sous-jacents des Etats et des institutions internationales. Ainsi, les dispositions adoptées en matière de lutte contre le terrorisme international renvoie-t-elle notamment aux rapports de pouvoirs existant sur la question entre Etats et organisations internationales. Enfin, l'absence de définition commune du phénomène terroriste international pose également, malgré les tentatives conventionnelles d'harmonisation, le problème de l'éclatement de l'opération de qualification des actes entre les instances judiciaires des différents Etats susceptibles d'être saisies.

La création d'une instance juridictionnelle internationale compétente pour juger tant les actes que les organisations terrroristes serait un facteur non négligeable d'unification juridique et de clarification conceptuelle à l'échelle internationale. Elle réduirait les risques de voir s'imposer sans concertation internationale préalable telle ou telle qualification nationale en tant que référent universel.

Franck Kampa