CIRPES - Le Débat Stratégique

Le Débat Stratégique Nº72 -- Février 2004

Le " GAFI " et la lutte contre le financement du terrorisme

Par Fabien Jakob

Les réseaux de financement du terrorisme constituent une menace pour le système financier. Ce dernier a donc cherché à se donner les moyens de détecter et combattre son utilisation à des fins criminelles. Après les attentats de 2001, des groupes terroristes ont montré en 2003 leur détermination en commettant en Tunisie, à Bali, au Pakistan, en Russie, en Turquie et au Kenya de nouveaux attentats. Or ces opérations ont bénéficié d'une infrastructure qui a utilisé une partie du système financier international.

Le Groupe d'action financière sur le blanchiment de capitaux (GAFI)^[1] , organisme informel intergouvernemental créé au sommet du G-7 à Paris en 1989, s'est profilé depuis comme un partenaire incontournable en matière de lutte contre le financement du terrorisme. Les délégations des Etats membres du Groupe d'action financière, composées d'experts, notamment venant des ministères des Finances, de la Justice, de l'Intérieur et des Affaires étrangères, des représentants des autorités de réglementation financière et des services opérationnels, conçoivent et promeuvent, aussi bien à l'échelon national qu'international, des stratégies de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Les actions entreprises lient avant tous les Etats membres, mais ont des vertus extrinsèques, les recommandations du GAFI ayant valeur de standards internationaux. Le GAFI n'a ni structure précisément définie, ni durée de vie illimitée ; il se réunit trois fois par an, actuellement sous présidence suédoise (la présidence, qui change chaque année, sera assurée par la France en juin 2004). Le Groupe réexamine sa mission tous les cinq ans et son mandat doit prendre fin en 2004. Il ne continuera d'exercer sa fonction après cette date que si les gouvernements membres l'estiment nécessaire.

8 nouvelles normes internationales

En 2001, 8 recommandations ont été adoptées par le GAFI en matière de lutte contre le financement du terrorisme.

La première recommandation requiert la ratification immédiate des instruments appropriés des Nations-Unies (notamment la Convention de 1999 pour la répression du financement du terrorisme et la Résolution 1373 du Conseil de sécurité). La seconde érige en infraction pénale le délit de financement du terrorisme, des actes terroristes et des organisations terroristes. La troisième vise à permettre aux autorités judiciaires d'ordonner que les biens, les fonds qui pourraient être utilisés pour financer des activités terroristes soient gelés et ceux appartenant à des groupes terroristes confisqués. La quatrième demande aux Etats de dénoncer les transactions suspectes liées au terrorisme aux autorités compétentes. Dans ce cadre, les institutions financières doivent apporter une attention particulière à toutes les opérations complexes, d'un montant anormalement élevé, et à tous les types inhabituels de transactions, lorsqu'elles n'ont pas d'objet licite apparent.

La cinquième demande aux Etats de fournir assistance aux autorités opérationnelles et de réglementation d'autres pays. Chaque pays apporte aux autres pays, sur le fondement d'un traité, d'un accord ou de tout autre mécanisme relatif à l'entraide judiciaire ou à l'échange de renseignements, l'assistance la plus large possible dans le cadre des enquêtes, investigations ou procédures pénales, civiles ou administratives concernant le financement du terrorisme, des actes terroristes et des organisations terroristes.

La sixième recommandation impose des obligations de lutte contre le blanchiment de capitaux aux systèmes alternatifs de paiement. L'objectif de cette recommandation est d'améliorer la transparence des flux financiers en s'assurant de la mise en œuvre par les pays de mesures anti-blanchiment et de lutte contre le financement du terrorisme s'appliquant à tous les types de systèmes de transmission de fonds ou de valeurs, y compris ceux opérant hors du secteur financier conventionnel et non assujettis actuellement aux recommandations du GAFI.

La septième recommandation vise à renforcer les mesures d'identification dans les transferts électroniques de fonds, internationaux et domestiques sont les objectifs. Elle a pour objectif d'empêcher les terroristes et autres criminels d'avoir un accès sans entrave aux virements électroniques lors du déplacement de leurs fonds et de détecter ces abus. Enfin, la dernière vise à renforcer le contrôle des personnes morales, notamment les organisations caritatives.

Evaluations

Afin d'assurer la mise en œuvre de ces normes, le GAFI a organisé une autoévaluation de tous les membres du GAFI par rapport aux Recommandations Spéciales. Un nombre significatif de pays a répondu à cet appel en renvoyant le questionnaire au GAFI. Sur la base de ces évaluations, différentes mesures ont été décrétées, selon les besoins de chaque Etat. La fourniture de l'assistance technique est chapeautée par le Groupe d'action contre le terrorisme, établi lors du Sommet du G8 à Evian en juin 2003, qui a établi une liste de 18 pays prioritaires. Ce groupe vise à renforcer, à l'échelle internationale, la volonté politique de lutter contre le terrorisme et son financement et développer les capacités de tous les Etats. D'autres pays comme la Suisse et l'Australie, et certaines organisations internationales (ONUDC, Banque Asiatique de Développement…) et supranationale (UE) sont associées aux programmes d'assistance technique.

Efficacité limitée

Grâce à ces différentes mesures, 133 millions USD ont été saisis dans le monde depuis le 11 septembre 2001 ^[2]. Ces chiffres, encourageants, demeurent insuffisants. Pourquoi les avoirs des terroristes gelées et confisquées correspondent à de si faibles montants ? Une première réponse incite à croire que les systèmes de contrôle sont peu performants. La détection des avoirs des terroristes est en effet compliquée, les terroristes ne finançant pas forcément leurs activités avec de l'argent issu de la criminalité. Les faibles besoins financiers nécessaires pour perpétrer des attentats peut également expliquer ces maigres résultats.

Mais le manque de volonté des gouvernants joue un rôle. Le GAFI s'est donc engagé en 2000 dans une initiative ayant pour l'objet l'identification des pays ou territoires non coopératifs (PTNC) dans la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Le 14 février 2000, le GAFI a publié un Rapport sur les PTNC, qui définit vingt-cinq critères permettant d'identifier les règles et pratiques préjudiciables. Le premier rapport visant à identifier des PTNC publié en juin 2000, a indiqué que 15 juridictions (les Bahamas, les Îles Caïmans, les Îles Cook, La Dominique, Israël, le Liban, le Liechtenstein, les Îles Marshall, Nauru, Niue, le Panama, les Philippines, la Russie, Saint-Christophe-et-Niévès, Saint-Vincent et les Grenadines) avaient des défaillances dans leurs dispositifs anti-blanchiment ou manquaient de volonté concernant la coopération anti-blanchiment. Ce rapport a été actualisé en 2001, 2002 et 2003. Le dernier indique que l'Égypte, Grenade, le Guatemala, les Îles Cook, l'Indonésie, Myanmar, Nauru, le Nigeria, les Philippines et l'Ukraine n'ont pas encore adopté une attitude coopérative.

Ces remarques laissent entrevoir l'importance du travail devant encore être réalisé dans la lutte contre le financement du terrorisme. Des réponses adéquates émaneront peut-être des réunions du GAFI et du Groupe d'action contre le terrorisme en mars à Washington.

Fabien Jakob

- Groupe d'action financière sur le blanchiment des capitaux : Notes interprétatives à la Recommandation spéciale I à VIII, 2003 et Rapport du GAFI-XIV

- The World Bank : Proposed Action Plan for Enhancing the Bank's Ability to Respond to Clients in Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism, 2002.

Reference Guide to Anti-Money Laundering and Combating the Financing of Terrorism, Paul Allan Schott, 2002.

Anti-Money Laundering And Combating Financing of Terrorism (AML/CFT) Proposals to Access a Global Standard and to Prepare ROSCs, 2002.

Joint Interim Progress Report of the Work, World Bank and the IMF, 2003.

[1] Les membres du GAFI sont : Afrique du Sud, Allemagne, Argentine, Australie, Autriche, Belgique, Brésil, Canada. Commission européenne Conseil de coopération du golfe Danemark Espagne Etats-Unis Fédération de Russie Finlande France Grèce Hong Kong, Chine Irlande Islande Italie Japon Luxembourg Mexique Norvège Nouvelle-Zélande Royaume des Pays-Bas Portugal Royaume-Uni Singapour Suède Suisse Turquie.

[2] Federal Bureau of Investigation, Congressional Statement, Senate Committee on Governmental Affairs, 31st July, p. 5.