Le Débat Stratégique Nº72 - Janvier 2004
Notes de lecture
L'Union et son dehors :
La politique étrangère et de sécurité commune de l'Union européenne,
Fabien Terpan, Bruxelles Bruylant 2003, 544 p.
La pratique européenne de sécurité et de défense. De l'opératoire à l'identitaire,
André Dumoulin et alii,
Bruxelles Bruylant 2003, 940 p.
Cahiers de Chaillot n° 64 et 65, Paris, Institut d'Etudes de Sécurité de l'UE. Divers auteurs :
Partenaires et voisins : une PESC pour une Europe élargie.
Le Sud Caucase : un défi pour l'UE
"C'est à juste titre que les observateurs mettent à jour les hésitations, incapacités, contradictions qui marquent cet exercice délicat qu'est la mise au point d'une politique étrangère européenne ". Auteur d'une thèse sur la PESC, F. Terpan s'efforce de montrer qu'elle constitue l'affirmation de l'Union en tant que puissance, et que la progression de son fonctionnement lui donne des capacités croissantes.
Rappelant l'évolution depuis la simple " coopération de politique étrangère " vers la définition progressive d'une " PESC ", l'essentiel de l'étude porte sur la décennie 90. A travers le Traité sur l'Union l'auteur interroge la constitution d'une puissance spécifique, le plus souvent en regard de la puissance des Etats-Unis. Il montre la progression dans l'utilisation des relations extérieures à des fins politiques. D'abord à travers le rappel des objectifs de démocratie et de respect des droits fondamentaux dans les conventions passées avec les tiers, puis dans la volonté d'en faire de plus en plus souvent une conditionnalité dans les relations extérieures, notamment avec les Etats candidats. Par ailleurs, des " stratégies globales " sont progressivement définies, avec de grandes variations entre les grandes régions mondiales : précises pour les régions périphériques de l'Union, PECO, Ukraine et Russie, elles sont de plus en plus floues au fur et à mesure que l'on s'éloigne vers l'Amérique latine, l'Afrique ou l'Asie.
En matière de sécurité et de défense, la progression se fait en direction de la prévention et de la gestion des crises. D'une part à travers le renforcement de diplomatie préventive, notamment grâce à l'OSCE, d'autre part à travers la mise en œuvre d'une politique commune de sécurité et de défense. L'auteur la voit à la fois dans le renforcement d'une diplomatie du verbe (déclarations et positions communes) et dans le passage à une diplomatie permettant des actions communes, dont le bilan reste mitigé.
La progression des moyens de la PESC : capacité d'élaboration, formulation des décisions, capacités d'exécution, diversification et renforcement des organes de l'Union présentent des lacunes, des incohérences, mais surtout des insuffisances de la volonté politique reflétant les différences de conception et les d'engagement des Etats membres.
La comparaison répétée avec les capacités américaines n'a peut être qu'une valeur relative : l'Union vise-t- elle les mêmes objectifs externes, avec les mêmes outils ? Ces éléments pèsent dans le contexte issu de la participation de la majorité des Etats membres et entrants en 2004 à la coalition américaine en Irak. Ils font redouter que l'approfondissement politique, que l'auteur estime avec justesse indispensable à la progression de la PESC ne donne pas lieu à des avancées notables. La Conférence intergouvernementale et le Sommet de Bruxelles de décembre 2003 ont moins échoué dans ce domaine que dans d'autres. L'idée de fusionner les postes de Haut Représentant et Secrétaire général du Conseil avec celui de Commissaire aux Affaires extérieures semble en voie d'acceptation par les Etats. On avancerait vers une alliance entre les ressources dont dispose le second avec l'autorité politique relative du premier. Mais quand bien même cette voie serait acceptée en 2004, il faudra attendre 2009 pour qu'elle soit mise en œuvre. D'ici là le Traité de Nice et sa bouillabaisse institutionnelle s'appliqueront-ils ? Le décalage entre l'avancée des capacités en termes de forces et la faiblesse de la structuration politique s'accroîtra. Reste l'hypothèse d'un accord des volonté politiques d'un nombre restreint d'Etats, redoutable pour la cohésion d'ensemble.
Pour sa part, l'ouvrage des trois auteurs belges sur la dimension militaire est un manuel quasi exaustif sur la politique de sécurité de défense et de l'Union de 1990 à 2002. Trois grandes parties : l'émergence de la PESD, son affirmation, ses difficultés.
La première montre comment la notion " atlantiste " d'identité européenne de sécurité dans l'alliance s'est progressivement dissoute au bénéfice d'une politique de sécurité et de défense. Les événements des Balkans et la multiplication des coopérations entre Etats européens ont entraîné la création de nouvelles institutions.
Elles font l'objet de la seconde partie qui rappelle la dilution de l'UEO au profit de la définition de missions, de moyens militaires, parachevée à la fin de la décennie par la mise en place d'un processus décisionnel au sein de l'Union. Le passage d'une doctrine à " l'identitaire " serait fait, pour les auteurs, de la définition des valeurs spécifiques de l'Union qu'il s'agirait de concrétiser dans un concept stratégique développé dans un Livre Blanc européen de la défense, à venir.
La troisième partie illustre les difficultés du processus et en retrace l'historique. Les recherches méthodologiques : les critères de convergences employés pour la monnaie sont-ils utilisables en matière de défense ? Les contraintes budgétaires pèsent sur un projet dont la priorité est diversement appréciée selon les Etats. L'encadrement politique et institutionnel de ces évolutions, abordé à la fois au sein de chaque Etat membre et à travers les rivalités des institutions européennes (Commissions, Parlements et Conseils) montre bien la position de chaque acteur.
Un ouvrage très synthétique enrichi d'annexes documentaires, d'un lexique, d'une liste des sigles et d'une bibliographie très riche. Le lecteur spécialiste ou étudiant y trouvera les données habituellement dispersées [1].
Les collaborateurs de Cahiers de l'Institut de Sécurité de l'Union développent une application de cette PESC dans ses aspects frontaliers récents. Le premier illustre la notion de " cercles d'amis ", proposée par la Commission en 2003 pour désigner les relations de l'Union avec son voisinage, faite d'intégration, de stabilisation et de partenariat. A travers divers instruments institutionnels, se cherche un mode de relations excluant la violence, prônant la stabilité et la coopération selon des mécanismes analysés ici avec les " nouveaux voisins " d'Europe centrale et orientale, les pays balkaniques, la Turquie, et les pays du sud de la Méditerranée.
Le second cahier porte sur les relations avec les pays du Sud Caucase (Géorgie, Arménie, Azerbaïdjan), ses enjeux de sécurité " civile ", énergétique et les rivalités qui y opposent les Etats-Unis et le Russie. Le Conseil a d'ailleurs nommé un Représentant spécial pour cette zone, pour lequel l'étude propose analyses et stratégies.
A rapprocher ces ouvrages, on perçoit qu'indépendamment des difficultés institutionnelles de la PESC, la simple nécessité de répondre à des risques régionaux proches contraint les Etats membres à coordonner nolens volens leurs positions. Simultanément, la recherche d'une politique spécifique se heurte aux objectifs et plus encore aux pratiques du Grand Allié américain.
André Brigot
[1] On pourra compléter cet apport de la Belgique par :
La Belgique et la PESD,de A. Dumoulin, P. Manigart et W. Struys,
Bruxelles, Bruylant, 2003, 678 pages, qui montrent le rôle majeur de ce pays dans les évolutions en cours.
Délires à Washington. Les citations les plus terrifiantes des faucons américains,
Jean GUISNEL, La découverte, Paris, 2003, 274 p. 20 €.
Le spécialiste des problèmes de défense de l'hebdomadaire Le Point a réunit des citations représentatives des principaux courants de pensée qui orientent l'actuelle administration américaine. Le titre de l'ouvrage prête à confusion : il ne s'agit pas d'un " bétisier " caricatural, mais de citations sérieuses des principaux représentants des néo-conservateurs américains. Ces citations référencées sont classées par thème en 17 chapîtres. Chacune est précédée d'un éclairage qui situe à la fois l'auteur, le média et le contexte dans lequel l'opinion en question a été émise. Pour qui veut comprendre ce qui se passe aux Etats-Unis actuellement, c'est une source irremplaçable. C'est aussi une image assez inquiétante de l'unilatéralisme US et de ses projets mondiaux. Par la minutie et le sérieux de l'ensemble, Guisnel donne ici un ouvrage de référence.
J.-P. H.
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