Compact Disc DGA (séminaire du 20 novembre 2001)
Avant d'essayer de préciser l'impact économique des exportations d'armements, il faut rappeler un principe et faire quatre remarques :
Le principe important qui ne doit pas être perdu de vue, c’est que de ce qui va être fait comme analyse économique des exportations d’armements, on peut pas induire une position politique pour ou contre l’exportation car dans ce domaine, c’est le politique et le stratégique qui doivent avoir le primat et la réponse en dernier lieu. Il faut bien sûr faire de l’analyse économique, mais ce n’est pas la rentabilité ou la non-rentabilité des exportations d’armements qui doit contrôler la décision politique. Il se peut que des exportations soient rentables et qu’il ne faille pas les faire pour des raisons politiques. Il se peut aussi qu’elles ne soient pas rentables et qu’il faille quand même les faire. Vendre des armes à l’Espagne républicaine ou du matériel de déminage au Nicaragua pour déminer ses ports minés par la CIA, ce n’est peut-être pas rentable économiquement, mais ça a un sens politique. On ne doit donc jamais faire disparaître ce primat du politique et l’analyse économique doit rester à sa place : celle d'un moyen au service de la décision stratégique.
On doit ajouter quatre remarques préalables :
- Premièrement, il semble que tout le monde soit d’accord pour dire qu’il n’y a pas de production d’armements aujourd’hui sans exportations, que c’est indispensable, vital et que nous n’avons pas le choix. C’est une pétition de principe discutable. Il y a des productions d’armement qui sont stratégiquement au cœur de notre dispositif et pour lesquelles nous n’exportons pas. On a fait une force de dissuasion, des armes nucléaires, sans les exporter et pourtant, il y aurait eu des clients prêts à payer un bon prix. Alors bien entendu on ne peut ignorer qu'un tel choix a un coût économique. Mais cela veut dire que l'on pourrait avoir un système où l’on ferait ce choix là et que donc l'inéluctabilité des exportations n'est pas aussi établie qu'on le croit parfois.
- Deuxième remarque, notre excédent en exportations d’armement n’est pas le poste le plus important de notre balance extérieure. Le poste le plus important, le plus excédentaire, c’est l’ensemble vins, cognac, champagne qui a l’avantage en plus d’être extrêmement régulier sur la longue période.
- Troisième remarque, dans l'analyse qui suit , on n’aborde pas les éléments militaires qui sont pourtant forts importants dans les exportations d’armement : fournir nos équipements à des armées étrangères présente un certain nombre de risques et, à plusieurs reprises, des chefs d'Etats-majors ont explicité ces risques dans des articles de la revue défense nationale. Il s'agit là de problèmes sérieux qu'on n'a pas le temps de détailler dans le cadre de cet exposé, mais qui ne doivent pas être oubliés.
- Quatrième remarque enfin, L'analyse qu'on va présenter est étroitement économique pour des raisons de temps. C’est presque de la comptabilité. Pourtant en terme économique, les exportations d’armements ce ne sont pas que des comptes en giga francs, c’est aussi de l’investissement en puissance, en place mondiale, en influence mondiale. Il y a là tout un pan d’analyse qu’il faudrait pouvoir creuser parce qu’il a une importance réelle, même s’il n’est pas chiffrable facilement.
On commencera par souligner que les exportations d’armement présentent des avantages économique, dans deux grands mécanismes an particulier :
Le premier avantage, c’est que l'exportation est un facteur de concurrence et de compétitivité. Le système de production d'armement est de plus en plus concentré qu'il s'agisse du niveau national ou du niveau européen. Dans la plupart des secteurs, il y a des situations de monopoles ou, au mieux, de duopoles, mais on sait très bien qu’un duopole n'a pas beaucoup de difficulté pour arriver à fonctionner dans des conditions proches du monopole, ce qui pose un problème de prix et de compétitivité. Ici, l’exportation réintroduit incontestablement un élément de concurrence et force les producteurs à comparer leurs performances en termes de prix, de technologie avec les performances d’autres fournisseurs qui ne font a priori aucun cadeau. Cette confrontation sur le marché international réintroduit pour notre propre système d’approvisionnement un minimum d’éléments de compétition et de concurrence, ce qui n’est pas négligeable.
Le Deuxième type d’avantage réside dans l'effet pour le plan de charge des entreprises. Pour un certain nombre de programmes, il est clair que l’exportation a permis de lisser les cadences, d’avoir un gestion plus rationnelle sur le moyen terme : ça été le cas pour le programme de char AMX 30 par exemple où on a exporté à peu prés autant de chars que ce qu’on a vendu pour la production nationale, ce qui a permis d’étaler la production sur une période assez longue, d’une manière beaucoup plus régulière. Et Cela comporte alors des avantages complémentaires en terme d’équilibre régionaux, d’emplois locaux, etc.… ce qui a aussi son importance. On doit cependant ajouter que cet effet sur le plan de charge n’est pas univoque. Il se peut que l’exportation ait des effets pervers : On a beaucoup négocié dans les années 70 pour le programme de jeep P4, ce qui a entraîné beaucoup de retard pour lancer la fabrication . On a également beaucoup négocié sur les programmes d’AMX10 RC avec aussi quelque difficultés d’implantation, d’ouverture des chaînes. Et même dans le cas des effets bénéfiques pour le programme AMX30 , on peut se demander s’il n’y a pas un espèce d’effet de dopage. Est-ce que ça n’a pas conduit les arsenaux à l’époque, à se focaliser de manière excessive sur les vertus de l’exportation, les amenant à délaisser peu à peu des capacités, entre autre dans le domaine de l’électronique et des missiles. Ces capacités existaient mais elles à l’heur actuelle marginales dans GIAT industrie. On peut considérer qu'il y a eu un processus où la réussite de l’exportation de l’AMX 30 a engendré un AMX 40 qu’on espérait vendre à l’Arabie Saoudite, espoir déçu qu'on a reporté sur le char Leclerc dont on sait cependant que les conditions de ventes à l’exportation sont loin d'avoir suffit à rétablir la situation financière de l’entreprise.
L’effet sur le plan de charge est positif dans beaucoup de cas, mais pas dans tous les cas, en particulier s'il amène à extravertir les critères de décision et de gestion des firmes.
Néanmoins, on peut considérer que sur ces deux points, l’exportation d’armement a, dans l'ensemble, des avantages qui doivent être pris en considération. Mais il existe aussi des questionnements sur d'autres aspects. Deux d'entre eux sont particulièrement importants : le prix des matériels d'une part et les effets sur le commerce extérieur, d'autre part.
Quant au prix des matériels, il est habituellement admis que l’exportation permet d’avoir un diminution des coûts unitaires pour deux raisons. Premièrement parce qu’on étale les coûts fixes sur un nombre plus grand d’unités. Deuxièmement, en vertu de l’effet d’apprentissage (les fameuses courbes de Wright). Ces deux arguments sont théoriquement tout à fait indiscutables. Le problème est de savoir si on constate des effets concrets. Pour le chercheur, c'est à partir de la littérature ouverte qu'on peut essayer d'apporter des éléments de réponse : la source principale est la série des rapport du comité des prix de revient de fabrication d’armement (CPRA). En s'appuyant sur la synthèse de ces rapports depuis le début entre 1966 et 1996, on constate que le CPRA a examiné au total 49 programmes d’armement : 7 d’entre eux n’ont pas pu faire l’objet d’effets d’apprentissage parce qu'il s'agissait de programmes particuliers (un bâtiment- cible, etc..) Restent 42 programmes sur lesquels il pouvait y avoir effets d’apprentissage. Sur ces 42 programmes, dans 14 cas le comité ne dit pas un mot d’effets d’apprentissage. Reste 28, pour ceux-là dans 12 cas, ces effets sont mentionnés de manière positive, 6 fois chiffrés, 6 fois de manière non chiffrée. Mais dans les deux catégories, chaque fois, c’est 4 fois avec des obstacles : ralentissement des cadences, modifications de cibles, modifications techniques etc.… Dans deux cas, le CPRA signale une dégressivité "espérée", ce qui ne nous donne pas d'indication précise…. Dans les 14 derniers cas, le CPRA insiste sur les obstacles à la dégressivité. Au total, on n’a pratiquement pas de mesure sensible et significative d’effets de dégressivité traduits en terme budgétaire. Et même plus précisément, dans un certain nombre de programmes, le comité signale que bien que ces effets aient existés, ils ne se sont pas traduits financièrement en ce qui concerne le prix payé par l’Etat : c'est vrai pour le mirage F1, le missile Malafon, l’engin Magic 550, le poste de radio TRPP13. Dans ces quatre programmes explicitement, le comité dit qu’il y a eu des effets de dégressivité (avec des formules variables) mais qu'ils n'ont pas été traduits financièrement dans les prix payés par l’Etat. On peut bien sûr souligner que cette difficulté à transcrire dans les prix payés par l'Etat les avantages des industriels était possible dans un fonctionnement ancien du système de production d'armement, à une période où les modes de négociations entre les services et les producteurs étaient ce qu’ils étaient et que ces modes de négociation sont en changement radical. Néanmoins, jusqu’à présent, on ne dispose pas en littérature ouverte (donc disponible pour les parlementaires, pour les citoyens etc.) de données qui fassent état de manière significative d’une baisse de prix des matériels payés par l’Etat en conséquence des exportations.
En ce qui concerne les effets sur le commerce extérieur, on peut prendre en compte deux questions :
premièrement, est-ce que les exportations d’armement permettent une entrée sur les marchés civils ? Autrement dit, y a-t-il un effet d'entraînement ? On a fait l'analyse sur deux zones du monde, clients importants des armes françaises : les pays du Golfe d'une partet les pays d’extrême Orient d'autre part . La conclusion est qu’on ne constate pas d’effets d’entraînement mesurables. Pour ces clients significatifs des armes françaises, on ne constate pas une évolution de notre position fournisseur ou de leur position client par rapport à nos exportations, différentes de celles d’autres pays non-client d’armement , et que d’autre part notre position dans ces pays ne s’est pas améliorée de manière significative par rapport à des pays exportateurs non-vendeurs d’armes dans ces zones comme l’Italie, les Pays Bas, dans certains cas, le Japon ou autres. Donc on ne mesure pas d’effets d’entraînement. Pourrait-il même y avoir eu effets d’éviction, c'est à dire est-ce que le fait d’avoir vendu des armements empêcherait d’avoir vendu des matériels civils ? On ne constate pas non plus d’effets d’éviction, (sauf peut-être dans le cas du Pakistan). En tout cas la conclusion de l'analyse sur une longue période est qu'il est impossible, à partir des données du commerce extérieur, de soutenir la thèse d’effets directs entre notre position de vendeur d’armes à ces pays et l’évolution de notre position commerciale civile.
La deuxième question quant au commerce extérieur, est celle du solde et de l’apport la position extérieure de la Nation. Très souvent, on confond le solde et le bénéfice. Le solde est la différence entre exportations et importations. De ce point de vue, il est clairement très positif et depuis longtemps. C’est un indicateur d’indépendance. Est-ce pour autant un chiffrage du bénéfice pour la collectivité ? C'est une conclusion qu'on peut discuter pour quatre grandes raisons :
premièrement, il y a l’importance des importations induites. Un exposé précédent signalait l’importance de ces importations pour la branche électronique. D’autres travaux, en particulier ceux du professeur Jacques Aben de Montpellier avait montré que les exportations de ce qu’il appelait le matériel de guerre étaient plus coûteuses en importations induites que les exportations de matériel civil, première chose.
D'autre part, il y a l’ensemble des actions de l’Etat qui sont très diverses, qui sont aussi bien les crédits proprement dits article 90, article 29, etc.… même si ces crédits sont des volumes limités que des formes diverses d’aides : essais gratuits, exonération de redevances. On sait que dans un certain nombre de cas, on a exonéré les industriels de redevance. Les ventes de mirages à la Libye ou à la Belgique avaient été exonérées de redevances en compensation aux difficultés liées à nos relations¨modifiées avec Israël dans les années précédentes. Il y a donc un certain nombre de formes diverses d’aides de ce type auxquelles il faut ajouter le coût en personnel, attaché d’armement, personnel de la DGA consacré à l’exportation, le financement des études et de la R&D. Tout cela forme des montants non négligeables, surtout si l'on prend en compte la recapitalisation des entreprises d’armement. Il se peut que pour telle ou telle entreprise par exemple, on ait depuis six ans une recapitalisation qui dépasse 20 milliards de francs. Donc là, on a un deuxième volet qui est l’ensemble de ce que l’Etat est amené à dépenser pour que l’existence des firmes et l’exportation soient possibles.
En outre, on doit prendre en compte les défaillances et les sinistres. Il semble que sur l’Irak, la facture se situe entre 14 et 18 milliards de francs. Il y a eu également des sinistres avec le Pérou, la Jordanie, ou le Maroc. On doit ajouter qu'il y a aussi des contrats signés à perte. L'actualité l'a montré mais ce n’est pas complètement nouveau : il y a des rapports antérieurs de la cour des comptes des années 80 et 70 qui signalent qu’on a vendu des sous-marins à une puissance étrangère ou des hélicoptères dans tel ou tel endroit à perte. Ca ne signifie pas que ces contrats soient injustifiés. Mais cela veut dire qu'on ne peut pas faire un compte global de ce que rapportent les exportations d’armement sans prendre en compte tous ces éléments. Bien sûr, signer tel jour tel contrat d’un taille limitée à perte peut être le moyen d’obtenir un contrat beaucoup plus gros où il y aura des bénéfices plus importants. Simplement il faut prendre tous les éléments en compte.
Le dernier point quant au commerce extérieur, c’est la question des compensations. On a évoqué ce matin ce sujet complexe : compensations directe ou indirectes, sous-traitance, transferts de technologies ou bien achats en contrepartie (blue-jeans au Maroc, raisins de Corinthe en Grèce ou d’agences de voyage dans le même pays). Le panorama est extrêmement divers et même dans certains cas, il ne s'agit pas de compensations présentées comme telles, mais simplement, d'une succession de décisions que l’on peut interpréter quand même comme des compensations. L’analyse est difficile, parce que les industriels disent que lorsqu’ils négocient des compensations ils prennent la précaution d’essayer de chiffrer ce que cela va coûter en plus et qu'ils incluent ce surcoût dans le prix. On avait ce matin, la difficulté inverse, c'est à dire que lorsque nous même nous négocions des compensations, il se peut que ce ne soit pas aussi efficace économiquement. Sans rentrer dans le détail, on peut dire que les compensations, surtout avec aujourd’hui les systèmes de pré-compensation et la compétition qu’il y a, limitent quand même de manière sensible, le bénéfice que l’on peut attendre des exportations d’armements. On peut en prendre pour preuve que les Etats-Unis, qui savent aussi faire des affaires, aboutissent à ce genre de conclusions dans le rapport annuel qu’ils consacrent aux compensations et où ils s’interrogent sur les conséquences économiques de l’importance prise par ces négociations.
En conclusion, on doit rappeler que les contrats d’armement ont des caractéristiques spécifiques. D'autres secteurs, sur le plan international, peuvent partager certaines de ces caractéristiques : c'est le cas sans doute pour l’aéronautique civile, le bâtiments et travaux publics ou l’énergie. Mais les transferts d'armements concentrent ces particularités : la vénalité des contrats (les FCE), la viscosité, c'est à dire le fait que les temps de négociation sont souvent très long, la volatilité des contrats, c'est à dire le fait que sur le long terme, entre ce qui est annoncé comme commande et ce qui est réalisé comme livraison, il y a une certaine évaporation parfois parce qu’il y a des effets d’annonce, parfois parce qu’il y a des modifications économiques de la situation des pays qui fait qu’ils ne peuvent plus honorer leurs engagement. enfin, il y a une versatilité particulière des acheteurs comme on l'a vu dans les vingt dernières années quand des pays comme l’Egypte, l’Iran, l’Irak, les deux Yémen ont brutalement changé de fournisseur du jour au lendemain.
Ces caractéristiques rendent plus difficiles la réalisation d'une rentabilité économique
Il faudrait encore ajouter que si l’on veut avoir une appréciation économique plus fine, il faudra tenir compte du fait que les secteurs sont différenciés, que la situation n’est sûrement pas la même pour l’aéronautique ou pour l’armement terrestre, par exemple pour prendre deux cas extrêmes, que d'autre part les périodes sont elles-mêmes différenciées, c'est à dire que les résultats ne sont pas nécessairement les mêmes aujourd’hui que ce qu’ils étaient dans la période "flambante" des prix du pétrole. En outre, les clients eux-mêmes sont différenciés ce qui veut dire que leurs capacités de négociations ne sont pas les mêmes et que donc les clauses des contrats varient très sensiblement.
Une appréciation économique d'ensemble de la rentabilité des exportations d'armements devra prendre en compte tous ces niveaux d'analyse. Mais il doit rester clair que cette appréciation économique, en dernier recours, ne peut pas fournir la décision ultime sur l’opportunité ou pas d’exporter des armements, qui relève d’une décision politique et stratégique.